Sad Najwyzszy - Izba Cywilna

Wyrok w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. (sygn. akt I CK 323/02)

Sad Najwyzszy w skladzie:
SSN Gerard Bieniek (przewodniczacy, sprawozdawca)
SSN Jozef Frackowiak
SSN Zbigniew Strus

w sprawie z powodztwa Cz. S.

przeciwko Skarbowi Panstwa - Ministrowi Skarbu Panstwa
o zaplate,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 listopada 2003 r.,
kasacji powoda od wyroku Sadu Apelacyjnego w W.
z dnia 28 maja 2002 r.,
uchyla zaskarzony wyrok w czesci oddalajacej apelacje powoda (pkt 2) i w tym zakresie sprawe przekazuje Sadowi Apelacyjnemu w W. do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postepowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Powod Cz. S. wniosl o zasadzenie od Skarbu Panstwa - Ministra Skarbu Panstwa kwoty 197.735 zl z odsetkami od dnia 24.03.1998 r. tytulem odszkodowania za majatek pozostawiony na Kresach Wschodnich 
II-Rzeczypospolitej, obecnie nie wchodzacych w sklad terytorium Panstwa Polskiego.
Sad Okregowy powodztwo oddalil, czyniac w sprawie nastepujace ustalenia faktyczne:
Powod jest spadkobierca A. i W. malzonkow S., wlascicieli mienia w postaci nieruchomosci o powierzchni ok. 3000 m2, polozonej w miejscowosci S. - Poleskie. Na tej nieruchomosci usytuowany byl budynek mieszkalny, drewniany, budynek gospodarczy, a takze sad. Nieruchomosc polozona jest na terenach, ktore nie weszly po wojnie w sklad terytorium Panstwa Polskiego. Urzad Rejonowy w Lublinie wydal w dniu 24.03.1998 r. zaswiadczenie potwierdzajace, ze powodowi i jego bratu W. S. przysluguje prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie ustalone wyrokiem sadowym z dnia 22.11.1989 r. oraz, ze do dnia wydania zaswiadczenia nie otrzymal ekwiwalentu. Kwota dochodzona pozwem wynika z opinii rzeczoznawcy majatkowego.
Sad Okregowy oddalajac zadanie podniosl, ze umowy miedzynarodowe zawarte w latach 1944-45 z Ukraina, Bialorusia i Litwa oraz bylym ZSRR wiaza jedynie podmioty bedace stronami tych umow i tym samym nie moga stanowic samodzielnej podstawy prawnej dla konstruowania odpowiedzialnosci odszkodowawczej Skarbu Panstwa wobec osob (repatriantow), ktorych mienie pozostalo na tzw. Kresach Wschodnich w wyniku II wojny swiatowej. Uprawnienia tych osob do zwrotu wartosci tego mienia moga byc realizowane w trybie art. 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomosciami. Brak rowniez przeslanek do zastosowania przepisow art. 417 i 418 k.c. jako podstawy odpowiedzialnosci Skarbu Panstwa.
Stanowisko to podzielil Sad Apelacyjny wskazujac dodatkowo, ze w rachube nie wchodzi tez zastosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jako podstawy odpowiedzialnosci, skoro fakt utraty mienia mial miejsce przed wejsciem w zycie tej Konstytucji. Podniosl takze, ze nie ma podstaw do przyjecia pogladu, iz niewydanie przepisow w inny sposob regulujacych kwestie ekwiwalentu moze powodowac odpowiedzialnosc Skarbu Panstwa.
Wyrok Sadu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28.05.2002 r. powod zaskarzyl kasacja. Jako podstawy kasacyjne wskazal naruszenie przepisow prawa materialnego tj. a) art. 9 Konstytucji RP w zwiazku z art. 3 pkt 3 umowy z dnia 9.09.1944 r. pomiedzy PKWN z Bialoruska SRR oraz w zwiazku z umowa z dnia 21.07.1952 r. pomiedzy rzadem Rzeczypospolitej Polskiej a rzadem ZSRR, rzadem Ukrainskiej SRR, Bialoruskiej SRR i Litewskiej SRR przez przyjecie, ze umowy te nie moga stanowic samodzielnej podstawy do konstruowania odpowiedzialnosci Skarbu Panstwa oraz uznania, ze umowy miedzynarodowe nieratyfikowane nie moga byc zrodlem praw i roszczen obywateli Rzeczypospolitej Polskiej; b) art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, art. 415 i 417 k.c., art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokolu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czlowieka i Podstawowych Wolnosci w zwiazku z art. 3 pkt 6 umow republikanskich przez przyjecie, iz niewywiazanie sie przez Panstwo Polskie z umow miedzynarodowych polegajace na utrudnianiu i uniemozliwianiu powodowi realizacji jego prawa do ekwiwalentu za pozostawione mienie, nie moze powodowac odpowiedzialnosci Skarbu Panstwa na szkode oraz przez bledne przyjecie, ze powod wywodzi swoje uprawnienia ze zdarzen, ktore mialy miejsce przed wejsciem w zycie Konstytucji RP. W pismie procesowym zlozonym po uplywie terminu do zlozenia kasacji powod zarzucil nadto naruszenie art. 5 k.p.c. Wskazujac na powyzsze powod wniosl o zmiane wyroku i uwzglednienie powodztwa.
Sad Najwyzszy zwazyl, co nastepuje:
1. Tresc zarzutow kasacyjnych i ich uzasadnienie pozwalaja stwierdzic, iz merytoryczne rozstrzygniecie sporu wymaga rozwazenia dwoch podstawowych kwestii. Pierwsza z nich mozna ujac w pytaniu: czy tzw. umowy republikanskie zawarte w dniu 9.09.1944 r. pomiedzy PKWN a rzadem Bialoruskiej SRR oraz Ukrainskiej SRR, a takze zawarta w dniu 22.09.1944 r. pomiedzy PKWN a rzadem Litewskiej SRR, moga byc bezposrednio zrodlem roszczen odszkodowawczych osob, ktore pozostawily majatek na terenach nie wchodzacych w sklad obecnego obszaru Polski, a ktore maja otrzymac ekwiwalent za to mienie - w stosunku do Skarbu Panstwa. Po drugie, czy niewykonanie lub nienalezyte wykonanie umow miedzynarodowych przez Panstwo Polskie stanowia dzialanie bezprawne, ktorych nastepstwem jest wyrzadzenie powodowi szkody, za ktore Skarb Panstwa ponosi odpowiedzialnosc odszkodowawcza na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji w zwiazku z art. 417 k.c.
2. Podejmujac rozwazania dotyczace pierwszej kwestii nalezy wstepnie stwierdzic, ze zgodnie przyjmuje sie, iz minimalna podstawa obowiazywania w stosunkach wewnetrznych norm zawartych w umowach miedzynarodowych byla ich ratyfikacja i opublikowanie w Dzienniku Ustaw. Takie wymagania obowiazywaly zarowno pod rzadem postanowien Konstytucji marcowej z 1921 r., Konstytucji z 1952, jak i na tle nowej Konstytucji z 1997 r. W szczegolnosci art. 91 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. stanowi, iz "Ratyfikowana umowa miedzynarodowa, po jej ogloszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi czesc krajowego porzadku prawnego i jest bezposrednio stosowana, chyba ze jej stosowanie uzaleznione jest od wydania ustawy". Zgodnie zas z art. 241 Konstytucji z 1997 r. do umow miedzynarodowych zawartych przez RP przed wejsciem w zycie tej Konstytucji znajdzie zastosowanie art. 91, jezeli zostaly one ratyfikowane zgodnie z obowiazujacymi w czasie ich ratyfikacji przepisami i zostaly ogloszone w Dzienniku Ustaw oraz dotycza kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji.
Wychodzac z tych zalozen stwierdzic nalezy, ze wstepna przeslanka uznania postanowien "umow republikanskich" za bezposrednie zrodlo roszczen o zwrot wartosci mienia pozostawionego na tzw. Kresach Wschodnich jest ustalenie ich ratyfikacji i publikacji urzedowej. 
Pojeciem "umow republikanskich" obejmuje sie trzy uklady tj.
- Uklad pomiedzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rzadem Ukrainskiej SRR dotyczacy ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukrainskiej SRR i ludnosci ukrainskiej z terytorium Polski z dnia 9.09.1944 r.,
- Uklad pomiedzy PKWN a Rzadem Bialoruskiej SRR dotyczacy ewakuacji obywateli polskich z terytorium Bialoruskiej SRR i ludnosci bialoruskiej z terytorium Polski z dnia 9.09.1944 r.,
- Uklad pomiedzy PKWN a Rzadem Litewskiej SRR dotyczacy ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludnosci litewskiej z terytorium Polski z dnia 22.09.1944 r.
Ratyfikacja tych umow jest sporna, nie tylko w doktrynie prawa miedzynarodowego, lecz takze w orzecznictwie sadowym. Rzecz w tym, ze o ile w odniesieniu do umowy zawartej w dniu 22.09.1944 r. pomiedzy PKWN a Rzadem Litewskiej SRR brak jakichkolwiek informacji o jej ratyfikowaniu, o tyle w odniesieniu do umow zawartych w dniu 9.09.1944 r. pomiedzy PKWN a rzadami Bialoruskiej i Ukrainskiej SRR powoluje sie na okolicznosc ich ratyfikacji protokol z posiedzenia Krajowej Rady Narodowej z dnia 9.09.1944 r., w ktorego tresci (pkt VI) zawarto stwierdzenie, iz "KRN ratyfikujac umowy z Rzadem Ukrainskiej SRR i Rzadem Bialoruskiej SRR o wzajemnej ewakuacji ludnosci wzywa PKWN do jak najszybszego zawarcia analogicznej umowy z Litewska SRR. Dekrety zatwierdzono wiekszoscia przeciw jednemu glosowi, przy jednym wstrzymujacym sie". Tresc tego zapisu dala podstawe Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu do przyjecia faktu ratyfikacji obu tych umow republikanskich (wyroki z dnia 22.05.2003 r. II SAB 420/02 i z dnia 29.05.2003 r. II SAB 419/02). Takie stanowisko prezentuje sie w niektorych wyrokach sadow powszechnych. Faktu ratyfikacji umow republikanskich z Ukraina i Bialorusia nie wykluczyl takze Trybunal Konstytucyjny w wyroku z dnia 19.12.2002 r. (K 33/02, sentencja opublikowana w Dz. U. Nr 1, z 2003, poz. 15). Sklad orzekajacy w niniejszej sprawie podziela poglad, iz tresc zapisu zawartego w protokole z posiedzenia Krajowej Rady Narodowej z dnia 9.09.1944 r. oceniana na podstawie obowiazujacego w tym czasie stanu prawnego, moze uzasadniac wniosek o ratyfikacji umow republikanskich zawartych w dniu 9.09.1944 r. pomiedzy PKWN a Rzadem Ukrainskiej SRR i Rzadem Bialoruskiej SRR. Warto w tym wzgledzie wskazac na ustawe Krajowej Rady Narodowej z dnia 21.07.1944 o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego jako tymczasowej wladzy wykonawczej oraz fakt, iz wg powszechnie przyjmowanego pogladu, od chwili uchwalenia tej ustawy Krajowa Rada Narodowa uznawana byla za tymczasowy parlament. Nalezy tez podniesc, ze w Manifescie PKWN "Do Narodu Polskiego" wskazano jednoznacznie, iz zarowno Krajowa Rada Narodowa, jak i Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego dzialaja na podstawie Konstytucji z dnia 17.03.1921 r. (por. Dz. U. Nr 1 z 1944 r., poz. 1). Majac powyzsze na wzgledzie oraz tresc postanowien Konstytucji marcowej nie sposob wykluczyc faktu ratyfikacji umow republikanskich z Ukraina i Bialorusia (okolicznosc ta w niniejszej sprawie jest o tyle istotna, iz chodzi o mienie pozostawione na terytorium Ukrainy).
3. Przyjmujac zatem to stanowisko jako bardziej uzasadnione nalezy rozwazyc zagadnienie zwiazane z ich urzedowa publikacja. W tym przedmiocie nie ma sporu co do tego, iz umowy republikanskie nie byly opublikowane w Dzienniku Ustaw. Tego wymagania nie moze spelniac fakt powolania sie na umowy republikanskie w preambule do umowy z dnia 25.03.1957 r. zawartej pomiedzy rzadem PRL a rzadem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osob narodowosci polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222 i 223). Nalezy w tym wzgledzie podzielic poglad Trybunalu Konstytucyjnego wyrazony w wyroku z dnia 19.12.2002 r. K 33/02, iz powolanie sie na te umowy nie moze byc bowiem uznane za akt inkorporacji postanowien umow republikanskich do wewnetrznego porzadku prawnego Rzeczypospolitej. Wymaganie publikacji umow w Dzienniku Ustaw nie moze byc zastapione przez przywolanie faktu zawarcia tych umow, klociloby sie to bowiem z istota i celem takiego wymagania, stanowiacego niezbedna przeslanke formalna obowiazywania tych aktow w wewnetrznym porzadku prawnym panstwa.
Problem publikacji umow republikanskich nalezy jednak rozwazyc takze w innym aspekcie. Chodzi bowiem o odpowiedz na pytanie, czy nadal aktualny jest obowiazek ich publikacji i w konsekwencji, tego czy zaniechanie badz odmowa wykonania tego obowiazku nie stanowi deliktu konstytucyjnego, co w swietle art. 77 ust. 1 Konstytucji moglaby uzasadniac odpowiedzialnosc odszkodowawcza Skarbu Panstwa.
Takze w tej kwestii zdania sa podzielone. Podnosi sie bowiem, iz w dniu 21.07.1952 r. rzad RP podpisal z rzadami ZSRR, Ukrainskiej SRR, Bialoruskiej SRR i Litewskiej SRR umowe o wzajemnych rozliczeniach wyniklych w zwiazku z ewakuacja ludnosci i delimitacja polsko-radzieckiej granicy panstwowej, w ktorej (art. 5) strony ukladu uznaly za calkowicie rozliczone wszelkie wzajemne roszczenia wynikajace z umow republikanskich oraz z umowy z ZSRR z 1945 r. Oznacza to - jak sie twierdzi - iz strony wyrazily zgode na uznanie, ze miedzynarodowe, wzajemne zobowiazania, ktore wynikaly z umow republikanskich zostaly wykonane zas wedlug prawa miedzynarodowego umowy wykonane traktuje sie jako nieobowiazujace. W szczegolnosci bowiem, za przyczyne wygasniecia umowy miedzynarodowej uznaje sie calkowite wykonanie umowy lub zawarcie pozniejszej umowy regulujacej te sama problematyke. Wskazuje sie przy tym na art. 59 ust. 1 lit.a Konwencji Wiedenskiej o prawie traktatow z dnia 22.05.1969 r. Do tego pogladu zdaje sie sklaniac Trybunal Konstytucyjny w wyroku z dnia 19.12.2002 r. K 32.
Sklad orzekajacy w niniejszej sprawie nie podziela tego pogladu. Nalezy bowiem zwrocic uwage na nastepujace fakty:
Po pierwsze, Konwencja Wiedenska o prawie traktatow z dnia 22.05.1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) w postanowieniach Dzialu 3 pt. "Wygasniecie i zawieszenie dzialalnosci traktatow" wsrod przyczyn powodujacych wygasniecie umowy miedzynarodowej, nie wymienia jej wykonania.
Po wtore, umowa z dnia 21.07.1952 r. nie mowila o "wykonaniu" umow republikanskich a jedynie o "wzajemnych rozliczeniach, wyniklych w zwiazku z ewakuacja ludnosci i delimitacja polsko-radzieckiej granicy panstwowej". Tresc art. 5 tej umowy wskazuje jednoznacznie, iz umawiajace sie strony zgodzily sie uznac za "ostatecznie uregulowane" wszystkie "wzajemne pretensje", a wiec pretensje o charakterze miedzypanstwowym, wynikajace z umow republikanskich. Takie sformulowanie nie uprawnia do twierdzenia, iz uznano za wykonane takze zobowiazania panstw zawierajacych umowy republikanskie wobec osob ewakuowanych (np. zwrot wartosci pozostawionego mienia), ktorych nie da sie wykonac w relacjach miedzypanstwowych. Zreszta podejmowane przez ustawodawce polskiego po 21.07.1952 r. dzialania majace na celu stworzenie podstaw prawnych do realizacji uprawnienia do ekwiwalentu za pozostawione mienie, zaprzeczaja stanowisku przyjmujacemu, iz umowy republikanskie zostaly wlasciwie wykonane (o czym ma swiadczyc art. 5 umowy z dnia 21.07.1952 r.), a zatem wygasly. Tym samym nie jest uzasadnione stanowisko, iz skoro umowy republikanskie nie obowiazuja, to brak podstaw prawnych do ich opublikowania zgodnie z art. 18, 26 i 27 ustawy z dnia 14.04.2000 r. o umowach miedzynarodowych.
W tej sytuacji aktualizuje sie kwestia, czy zaniechanie publikacji stanowi delikt konstytucyjny, ktory w swietle art. 77 ust. 1 Konstytucji moze rodzic odpowiedzialnosc odszkodowawcza Skarbu Panstwa.
Odpowiedz na pierwsza czesc pytania nie powinna nastreczac trudnosci. Zagadnienie to bylo juz przedmiotem wypowiedzi Sadu Najwyzszego. W wyroku z dnia 6.01.1999 r. III RN 108/98 (OSNAP 1999, nr 20, s. 639) Sad Najwyzszy stwierdzil, iz niewykonanie przez Rade Ministrow obowiazku wynikajacego z kompetencji do wydania rozporzadzenia zapewniajacego prawidlowe wykonanie ustawy (art. 146 ust. 4, pkt 1 i 2 w zwiazku z art. 92 Konstytucji) narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego panstwa prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP), a tym samym moze stanowic delikt konstytucyjny. Podobne stanowiska zawarto w wyroku z dnia 14.01.1999 r. III RN 130/98 (OSNAP 1999, nr 21, s. 671). Takie stanowisko prezentuja tez sady powszechne w niektorych orzeczeniach przyjmujac, ze delikt ten jest bezposrednim zrodlem odpowiedzialnosci odszkodowawczej Skarbu Panstwa.
Sklad orzekajacy w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrazone w powolanych wyzej orzeczeniach Sadu Najwyzszego, ze niewykonanie przez okreslony w ustawie organ administracji rzadowej obowiazku wydania (a takze opublikowania) aktu normatywnego w ramach swoich kompetencji, moze stanowic delikt konstytucyjny. Nie oznacza to jednak, aby uprawniony byl dalszy wniosek, iz rodzi to niejako automatycznie odpowiedzialnosc odszkodowawcza Skarbu Panstwa wobec osoby, ktora pozostawila mienie na Kresach Wschodnich i dochodzi odszkodowania od Skarbu Panstwa. Jest przeciez poza sporem, iz zasadzenie odszkodowania - takze na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji, stosowanego bezposrednio - wymaga wykazania spelnienia wszystkich przeslanek odpowiedzialnosci odszkodowawczej tj. bezprawnosci, zwiazku przyczynowego i szkody. O ile kwestia bezprawnosci zostala wykazana (odmowa publikacji umow republikanskich z naruszeniem przepisow prawa), o tyle przyjecie istnienia zwiazku przyczynowego miedzy odmowa publikacji umow republikanskich a szkoda w postaci wartosci mienia pozostawionego przez repatrianta na Kresach Wschodnich, jest zbytnim uproszczeniem. Taki bowiem zwiazek przyczynowy mialby niewatpliwie miejsce wowczas, gdyby opublikowane umowy republikanskie uznac za samodzielna podstawe dochodzenia badz to roszczenia o zasadzenie wartosci mienia badz to roszczenia odszkodowawczego. Tymczasem problem, czy postanowienia umow republikanskich - jako umow miedzynarodowych - moga stanowic samodzielna podstawe roszczen przez osoby uprawnione do ekwiwalentu za mienie pozostawione na Kresach Wschodnich - jest takze sporny.
4. Powszechnie przyjmuje sie, ze postanowienia umow miedzynarodowych sa skuteczne nie tylko w stosunku do panstw, ale takze moga stanowic samodzielna podstawe roszczen odszkodowawczych dochodzonych przed sadami krajowymi, (tzw. normy samowykonalne). Aby jednak okreslone postanowienia umowy miedzynarodowej moglo byc uznane za norme samowykonalna, to musza spelniac dwa warunki: warunek formalny - wymog ratyfikacji umowy oraz ogloszenia jej tekstu w Dzienniku Ustaw; oraz warunek materialny - wymaganie kompletnosci normy umozliwiajacej jej stosowanie bez koniecznosci dodatkowej implementacji. Odnoszac to do umow republikanskich stwierdzic nalezy, iz istotna kwestia jest zatem rozwazenie, czy postanowienia tych umow, a przede wszystkich art. 3 pkt 6 tych umow spelnia warunek materialny normy samowykonalnej. Jesli bowiem umowy z Ukraina (a ta umowa wchodzi w rachube w niniejszej sprawie) i Bialorusia zostaly ratyfikowane (co wyzej wykazano), to uznanie tych postanowien za normy samowykonalne uzasadnialoby przyjecie zwiazku przyczynowego miedzy odmowa ich opublikowania, a powstala dla powoda szkoda, bowiem w razie ich opublikowania powod moglby na podstawie art. 3 pkt 6 umowy republikanskiej z Ukraina dochodzic zasadzenia wartosci pozostawionego mienia.
Art. 3 pkt 6 umow republikanskich z Ukraina i Bialorusia stanowi: "wartosc pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a rowniez i pozostawionych nieruchomosci zwraca sie ewakuowanym wedlug oceny ubezpieczeniowej zgodnie z ustawami obowiazujacymi w Panstwie Polskim i odpowiednio w (...) Socjalistycznej Republice Radzieckiej. W razie braku oceny ubezpieczeniowej majatek ocenia sie przez Pelnomocnikow i Przedstawicieli stron".
Analizujac tresc tego postanowienia Trybunal Konstytucyjny w powolanym wczesniej wyroku z dnia 19.12.2002 r. stwierdzil, iz wyrazne odeslanie do obowiazujacych ustaw wskazuje, ze ewentualne roszczenia mogly powstac dopiero na podstawie odpowiednich regulacji prawa wewnetrznego, a nie wprost na podstawie umowy miedzynarodowej. Umowy te wymagaly dopiero recepcji do systemu prawa wewnetrznego, nakladajac stosowne w tym zakresie zobowiazania na panstwa - strony umowy. W rezultacie uznano, iz konieczna przeslanka bezposredniego stosowania postanowienia umowy miedzynarodowej w porzadku wewnetrznym jest okreslenie w samej umowie wszystkich elementow normatywnych, od ktorych zalezy zastosowanie okreslonego instrumentu prawnego. Tych wymagan nie spelnia art. 3 pkt 6 umow republikanskich.
Powod kwestionuje to stanowisko twierdzac, iz art. 3 pkt 6 umow republikanskich zawiera zobowiazania stricte cywilnoprawne np. "wartosc pozostawionego dobytku, ruchomosci i nieruchomosci zwraca sie", ktore moga byc realizowane przez uprawnionych - bez potrzeby wydawania odrebnych ustaw, na podstawie obowiazujacego w chwili zawarcia umow republikanskich przepisow prawa cywilnego, w szczegolnosci przy wykorzystaniu konstrukcji umowy o swiadczenie na rzecz osob trzecich lub konstrukcji przyrzeczenia publicznego. U podstaw tego stanowiska lezy zalozenie, ze sformulowanie zawarte w art. 3 pkt 6 umowy republikanskiej "zwraca sie ewakuowanym (...) zgodnie z ustawami obowiazujacymi w Panstwie Polskim (...)" oznacza odeslanie do ustaw obowiazujacych w chwili podpisywania umowy, a nie oznacza zobowiazania ustawodawcy polskiego do wydania ustaw odrebnych regulujacych tryb i zasady zwracania wartosci mienia pozostawionego przez ewakuowanych. Takimi zas ustawami obowiazujacymi byly jedynie przepisy prawa cywilnego.
Stanowiska tego nie mozna podzielic z nastepujacych przyczyn:
Po pierwsze, nie jest prawidlowy poglad, ze w okresie zawierania umow republikanskich, odeslanie zawarte w art. 3 pkt 6 oznacza odeslanie do obowiazujacych przepisow prawa cywilnego jako jedynych, ktore zawieraly konstrukcje prawne umozliwiajace realizacje przez osoby ewakuowane uprawnienia do zwrotu wartosci mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich. Nalezy przeciez przypomniec, iz w tym czasie w ustawodawstwie krajowym pojawil sie juz dekret PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 16 dekretu przewidywal, iz obywatele polscy - rolnicy, ktorzy niezaleznie od swej woli znajdowali sie poza granicami kraju oraz zolnierze, ktorych rodziny obecnie znajdowaly sie poza granicami kraju, mogli zostac uwzglednieni przy rozdziale ziemi w ramach przeprowadzenia reformy rolnej po powrocie do kraju wzglednie po demobilizacji. Jesliby nawet przyjac poglad powoda, iz w art. 3 pkt 6 umow republikanskich zawarto odeslanie do przepisow juz w tym czasie obowiazujacych, to istnialy przepisy przewidujace mozliwosc zwrotu wartosci pozostawionego dobytku ruchomego i nieruchomosci w postaci tzw. nadzialow ziemi.
Po drugie, przyjeciu pogladu prezentowanego przez strone powodowa sprzeciwiaja sie dalsze dzialania ustawodawcze podejmowane w celu umozliwienia osobom ewakuowanym zwrotu wartosci majatku pozostawionego w zwiazku z ewakuacja na Kresach Wschodnich, ktore jednoczesnie stanowily realizacje obowiazkow Panstwa Polskiego wynikajacych z umow republikanskich. Przykladowo nalezy tu wskazac na: dekret z dnia 6.09.1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdanska (art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1) - Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.; dekret z dnia 6.12.1946 r. z przekazywania przez Panstwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdanska (art. 9 ust. 1) - Dz. U. Nr 71, poz. 309; dekret z dnia 5.09.1947 o przejsciu na wlasnosc Panstwa mienia pozostalego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 49, poz. 326); dekret z dnia 10.12.1952 r. o odstepowaniu przez Panstwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele budownictwa indywidualnych domow jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326); dekret z dnia 18.04.1955 r. o uwlaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw zwiazanych z reforma rolna i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959, Nr 14, poz. 78); ustawa z dnia 28.05.1957 r. o sprzedazy przez Panstwo domow mieszkalnych i dzialek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132); ustawa z dnia 12.03.1958 r. o uporzadkowaniu niektorych spraw zwiazanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 58 z 1989 r. poz. 348 ze zm.); ustawa z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, Nr 22, poz. 159 ze zm.); ustawa z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywlaszczaniu nieruchomosci (Dz. U. Nr 22, poz. 93 ze zm.); ustawa z dnia 10.06.1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomosci Skarbu Panstwa przyjetych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 363); ustawa z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.); ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomosciami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.); ustawa z 4.09.1997 r. o przeksztalceniu prawa uzytkowania wieczystego przyslugujacego osobom fizycznym w prawo wlasnosci (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1294). Nalezy tez wskazac ustawe z dnia 30.08.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiebiorstw panstwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Wszystkie te przepisy okreslaly tresc rekompensaty, forme rekompensaty w naturze oraz tryb realizacji uprawnienia. Pomijajac w tym miejscu ocene, czy te rozwiazania prawne umozliwialy realna i pelna realizacje uprawnien osob ewakuowanych, nie sposob zaprzeczyc, ze ustawodawca polski wykonujac zobowiazania wynikajace z umow republikanskich podejmowal inicjatywy zmierzajace do uregulowania mechanizmu dochodzenia rekompensaty. Jesli zatem w art. 3 pkt 6 umow republikanskich przyznano ogolne, szeroko zakrojone uprawnienia do rekompensaty, to we wskazanych wyzej ustawach sprecyzowano ich tresc, forme i tryb dochodzenia. Osoby uprawnione nie tylko mogly wykorzystac te mozliwosci, lecz winne to uczynic zgodnie z zasada lex posterior specialis derogat legi priori generali, a zatem przepisy zawarte w ustawach odrebnych - jako przepisy szczegolne wyprzedzaly norme art. 3 pkt 6 umow republikanskich, jesli nawet zalozyc, iz norma ta byla hierarchicznie rownorzedna ustawom (co budzi tez zastrzezenie - por. dalsze uwagi).
Po trzecie, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa miedzynarodowa ratyfikowana za uprzednia zgoda wyrazona w ustawie ma pierwszenstwo przed ustawa jezeli ustawy tej nie da pogodzic sie z umowa. Jest przeciez poza sporem, iz nawet uznanie faktu ratyfikacji umow republikanskich zawartych z Ukraina i Bialorusia nie oznacza, ze nastapilo to za uprzednia zgoda wyrazona w ustawie. Juz z tego wynika, ze zwykla umowa ratyfikowana stoi nizej od ustawy w hierarchii zrodel prawa (por. art. 87 ust. 1 Konstytucji).
Rekapitulujac ten watek stwierdzic nalezy, iz uzasadnione jest stanowisko wyrazone w wyroku Trybunalu Konstytucyjnego z dnia 19.12.2002 r., iz "umowy republikanskie, jak i pozniejsze niepublikowane umowy miedzynarodowe dotyczace skutkow zmiany granic, nie stwarzaja per se podstawy do powstania - po stronie osob podlegajacych repatriacji - prawa podmiotowego do rekompensaty". Wbrew stanowisku powoda, takze poglad Sadu Najwyzszego w tej kwestii jest jednoznaczny. Wynika on z uchwaly z dnia 17.10.1991 r. III CZP 99/91 (OSNCP 1992, nr 4, poz. 61). Sad Najwyzszy stwierdzil bowiem wyraznie, iz "samodzielnej podstawy do zaliczania mienia nie stanowia postanowienia ukladow, lecz wymieniany wielokrotnie art. 81 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywlaszczeniu nieruchomosci. Odeslanie w tym przepisie do umow miedzynarodowych oznacza tylko wlaczenie do polskiego prawa wewnetrznego postanowien tych umow, i to w zakresie, w jakim ustawodawca uznal to za wskazane, czy tez mozliwe". W swietle przedstawionej wyzej argumentacji, poglad ten nalezy uznac za aktualny. Prowadzi to do wniosku, iz jesli - co wykazano - postanowienia art. 3 pkt 6 umow republikanskich nie tworza same przez sie - po stronie osob uprawnionych do rekompensaty samodzielnej podstawy powstania prawa podmiotowego do tej rekompensaty, to przyjmujac fakt ratyfikowania umow z Ukraina i Bialorusia, odmowa czy tez zaniechanie publikacji nie uprawnia do tezy, iz zachodzi zwiazek przyczynowy miedzy odmowa publikacji tych umow a szkoda w postaci wartosci mienia pozostawionego przez osobe ewakuowana na Kresach Wschodnich. Jest tak dlatego, iz nawet opublikowanie tych umow w Dzienniku Ustaw nie stwarza dla wskazanych osob samodzielnej podstawy prawnej dla dochodzenia zwrotu wartosci pozostawionego mienia, gdyz postanowienia umow republikanskich same nie stwarzaja prawa podmiotowego do rekompensaty. Takie tez zajal ostatecznie stanowisko Sad Apelacyjny i w tym zakresie kasacja nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
5. Drugie zagadnienie, ktore wymaga rozwazenia w niniejszej sprawie sprowadza sie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy niewykonanie lub nienalezyte wykonanie przez Panstwo umow miedzynarodowych moze byc uznane za dzialanie bezprawne, a jesli tak, to czy i kiedy moze skutkowac odpowiedzialnoscia odszkodowawcza Skarbu Panstwa. Inaczej rzecz ujmujac, chodzi o rozwazenie zagadnienia odszkodowania za niezgodne z prawem dzialania organu wladzy publicznej polegajace na naruszeniu zobowiazania plynacego z umowy miedzynarodowej.
Punktem wyjscia dla tych rozwazan musi byc poprzedzone podjeciem ogolniejszego zagadnienia dotyczacego odpowiedzialnosci Skarbu Panstwa za bezprawie normatywne. Pod rzadem Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. zarowno Trybunal Konstytucyjny, jak i Sad Najwyzszy, a takze sady powszechne zajmuja w tej sprawie jednoznaczne stanowisko. Niewatpliwie decydujace znaczenie w tym przedmiocie mial wyrok Trybunalu Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00 (OTK 2001, nr 8, poz. 256), w ktorym nie tylko stwierdzono niezgodnosc z Konstytucja przepisu art. 418 k.c., lecz ustalono wykladnie art. 417 k.c. przyjmujac, iz wina funkcjonariusza nie jest przeslanka odpowiedzialnosci Skarbu Panstwa za szkode wyrzadzona jego bezprawnym dzialaniem lub zaniechaniem. Jednoczesnie Trybunal wskazal w uzasadnieniu, iz wlasnie przepis art. 417 k.c. jest bezposrednia podstawa prawna dochodzenia roszczen odszkodowawczych za bezprawne akty normatywne, zastrzegajac jednak, iz nowy stan prawny nie tworzy mozliwosci do kwestionowania jako niezgodnych z prawem aktow normatywnych, dopoki nie zostana one usuniete z systemu prawnego w okreslonym przez Konstytucje trybie z powodu niezgodnosci z Konstytucja, umowa miedzynarodowa lub ustawa.
Orzecznictwo Sadu Najwyzszego takze dopuszcza mozliwosc dochodzenia roszczen odszkodowawczych za bezprawie normatywne. W postanowieniu z dnia 30.05.2003 r. III CZP 34/03 (dotychczas niepublikowanym) stwierdzono m.in.:
"(...) Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunal Konstytucyjny orzeka w sprawach: zgodnosci ustaw i umow miedzynarodowych z Konstytucja; zgodnosci ustaw z ratyfikowanymi umowami miedzynarodowymi, ktorych ratyfikacja wymagala uprzedniej zgody wyrazonej w ustawie, zgodnosci przepisow prawa, wydawanych przez centralne organy panstwowe z Konstytucja, ratyfikowanymi umowami miedzynarodowymi i ustawami. Orzekanie w tych sprawach nalezy zatem do wylacznej kompetencji Trybunalu. Domniemanie zgodnosci ustawy z Konstytucja moze byc zatem obalone jedynie wyrokiem Trybunalu, a zwiazanie sedziego ustawa (art. 178 ust. 1 Konstytucji) obowiazujace dopoty, dopoki ustawie tej przysluguje moc obowiazujaca. Te unormowania uzupelnia art. 193 Konstytucji, ktory stanowi, ze kazdy sad moze przedstawic Trybunalowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodnosci aktu normatywnego z Konstytucja, ratyfikowanymi umowami miedzynarodowymi lub ustawa, jezeli od odpowiedzi na pytanie prawne zalezy rozstrzygniecie sprawy toczacej sie przed sadem. Owa mozliwosc nalezy uznac za powinnosc w kazdej sytuacji, gdy sad orzekajacy dojdzie do przekonania, ze norma stanowiaca podstawe orzekania jest sprzeczna z Konstytucja.
Odnoszac zatem te unormowania do roszczen odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Panstwa opartych na nielegalnosci aktu normatywnego nalezy sformulowac nastepujace wnioski:
Po pierwsze, wylacznosc kompetencyjna Trybunalu Konstytucyjnego odnosnie orzekania o zgodnosci ustaw z Konstytucja i umowami miedzynarodowymi, a takze o zgodnosci przepisow prawa, wydanych przez centralne organy panstwowe z Konstytucja, umowami miedzynarodowymi i ustawami oznacza, ze przed sadem powszechnym kwestia nieobowiazywania aktu normatywnego moze byc wykazana jedynie stosownym wyrokiem Trybunalu Konstytucyjnego.
Po wtore, to strona dochodzaca odszkodowania musi wykazac istnienie takiego wyroku. Jest to zas mozliwe poprzez wykorzystanie skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji).
Po trzecie, sam fakt uchylenia aktu normatywnego jako niezgodnego z Konstytucja nie jest wystarczajacy do skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Nalezy przeciez zauwazyc, ze tworzenie norm prawnych nie jest powiazane z konkretnymi aktami wladzy publicznej wobec danej osoby, a zatem nie sposob przyjac, aby w ten sposob nastapilo dzialanie wladzy publicznej skierowane przeciwko tej osobie. Trzeba zatem wykazac, ze nastapily konkretne dzialania wladzy publicznej podjete na podstawie aktu normatywnego wydanego niezgodnie z prawem, a skierowane wobec okreslonej osoby, ktora przez to poniosla szkode.
Po czwarte, zasada jest, iz stwierdzenie niekonstytucyjnosci okreslonego aktu normatywnego dziala na przyszlosc. Utrata mocy obowiazujacej tego aktu nastepuje z chwila wejscia w zycie wyroku Trybunalu Konstytucyjnego. Orzeczenie ma charakter konstytutywny (stwarza na przyszlosc nowy stan prawny). Wyjatki od zasady prospektywnego dzialania orzeczenia Trybunalu moga wynikac z samego orzeczenia, w ktorym stwierdzono utrate mocy obowiazujacej z data wsteczna. Nie sposob zatem stawiac znaku rownosci miedzy uchyleniem przez Trybunal okreslonego aktu normatywnego z bezprawnoscia jako przeslanka odpowiedzialnosci odszkodowawczej. Takze wznowienie postepowania na podstawie art. 4011 k.p.c. badz art. 145a k.p.a. samo przez sie nie potwierdza istnienia stanu bezprawnego zachowania sie organu wydajacego orzeczenie badz decyzje, skoro wydano ja na podstawie obowiazujacego w chwili podejmowania aktu prawnego. (...).
Podzielajac to stanowisko nalezy jednak zaznaczyc, iz koncepcja tzw. bezprawnosci wzglednej sformulowana w postaci wymagania aby wykazano, iz podjeto konkretne dzialania wladzy publicznej na podstawie wadliwego aktu normatywnego wobec okreslonej osoby, ktora przez to poniosla szkode nie wyklucza sytuacji istnienia zwiazku przyczynowego miedzy obowiazywaniem generalnego i abstrakcyjnego aktu a dajaca sie oszacowac szkoda. Mozna tu wskazac m.in. na przypadek dotyczacy zaniechania wydania koniecznych - z konstytucyjnego punktu widzenia - uregulowan, kiedy to wlasnie zaniechanie bezposrednio narusza interes jednostki.
6. Odnoszac te stwierdzenia do oceny roszczen odszkodowawczych powoda wysunietych w stosunku do Skarbu Panstwa nalezy wskazac, ze dla ich uzasadnienia powod podnosi nie tylko naruszenie postanowien zawartych w art. 3 pkt 6 umow republikanskich, ktore - jego zdaniem stwarzaja samodzielna podstawe roszczen odszkodowawczych, lecz podnosi tez zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji, art. 415 i 417 k.c., art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zwiazku z art. 1 protokolu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czlowieka w zwiazku z art. 3 pkt 6 umow republikanskich przez przyjecie, iz nie rodzi odpowiedzialnosci odszkodowawczej Skarbu Panstwa fakt niewywiazywania sie przez Panstwo z umow miedzynarodowych polegajace na utrudnieniu lub uniemozliwieniu realizacji prawa do ekwiwalentu.
Podejmujac ten watek nalezy stwierdzic, ze niezaleznie od oceny prawnego charakteru umow republikanskich nie sposob zaprzeczyc, iz w art. 3 pkt 6 kazdej z tych umow przyznano osobom przesiedlonym, ktore pozostawily majatek na Kresach Wschodnich, prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie ruchome i nieruchomosci, przy czym - jak to wskazano wyzej - obowiazek realizacji tego prawa przyjelo na siebie panstwo polskie wydajac odpowiednie akty normatywne. Jak to stwierdzil Trybunal Konstytucyjny w wielokrotnie powolywanym wyroku z dnia 19.12.2002 r. "Trybunal Konstytucyjny nie ocenia tego, w jakim stopniu realnie funkcjonujace prawo zaliczania mogloby usunac uszczerbek spowodowany utrata mienia zabuzanskiego. Rozwiazanie tego problemu, ktory dotyczy generalnej kwestii wyrownywania strat poszczegolnych grup ludnosci poniesionych w wyniku historycznych zmian terytorialnych kraju i przeksztalcen wlasnosciowych dokonanych kilkadziesiat lat temu, lezy w gestii ustawodawcy".
To stanowisko nalezy podzielic, wszakze nie sposob nie zauwazyc, ze dzialania legislacyjne podejmowane odnosnie mozliwosci realizacji prawa zabuzan do ekwiwalentu polegajace na stopniowym wylaczaniu mozliwosci realizacji tych uprawnien w odniesieniu do kolejnych skladnikow mienia panstwowego (tj. komunalizacja mienia dokonana ustawa z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzajace ustawe o samorzadzie terytorialnym i ustawe o pracownikach samorzadowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; wylaczenie mienia b. Agencji Wlasnosci Rolnej Skarbu Panstwa dokonane ustawa z dnia 29.12.1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomosciami rolnymi Skarbu Panstwa oraz o zmianie niektorych ustaw - Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3; wylaczenie mienia Agencji Mienia Wojskowego dokonane ustawa z dnia 30.05.1996 r. o gospodarowaniu niektorymi skladnikami mienia Skarbu Panstwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego - Dz. U. Nr 90, poz. 405 ze zm. oraz ustawy z dnia 21.12.2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie prac Rady Ministrow oraz o zakresie dzialania ministrow, ustawy o dzialach administracji rzadowej oraz o zmianie niektorych ustaw - Dz. U. Nr 134, poz. 1800; wreszcie wylaczenie wszelkich nieruchomosci rolnych w ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomosciami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) doprowadzily do stanu, w ktorym realizacja majatkowych uprawnien zabuzan przewidzianych w umowach republikanskich i wydawanych w celu ich wykonania aktow prawa wewnetrznego, zostala faktyczne zniweczona. W rezultacie nie sposob zaprzeczyc, iz te dzialania ustawodawcze doprowadzily w istocie do ubezskutecznienia norm wynikajacych z wiazacych Polske umow miedzynarodowych. Te dzialania prawodawcy sa przyczyna sprawcza zglaszania przez zabuzan roszczen odszkodowawczych wobec Skarbu Panstwa przed sadami cywilnymi. Dochodzenie tych roszczen - opartych na delikcie normatywnym wymaga - jak to juz poprzednio wskazano - prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunalu Konstytucyjnego stwierdzajacego bezprawnosc normatywna kwestionowanych aktow prawnych. Taki prejudykat stwarza orzeczenie Trybunalu Konstytucyjnego z dnia 19.12.2002 r. K 33/02. W wyroku tym Trybunal uznal, iz 1. "Art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomosciami (...) w zakresie, w jakim wylacza mozliwosc zaliczania wartosci mienia pozostawionego w zwiazku z wojna rozpoczeta w 1939 r. na poczet ceny sprzedazy nieruchomosci rolnych stanowiacych wlasnosc Skarbu Panstwa, jest niezgodny z zasada zaufania obywatela do panstwa i stanowionego przez nie prawa zawarta w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w zwiazku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 213 ustawy powolanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wylacza stosowanie art. 212 tej ustawy do nieruchomosci wchodzacych w sklad Zasobu Agencji Wlasnosci Rolnej Skarbu Panstwa, jest niezgodny z zasada zaufania obywatela do panstwa i stanowionego przez nie prawa zawarta w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w zwiazku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomosciami rolnymi Skarbu Panstwa oraz o zmianie niektorych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) jest niezgodny z zasada zaufania obywatela do panstwa i stanowionego przez nie prawa zawarta w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w zwiazku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektorymi skladnikami mienia Skarbu Panstwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (...) jest niezgodny z zasada zaufania obywatela do panstwa i stanowionego przez nie prawa zawarta w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w zwiazku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."
Uzasadniajac to stanowisko Trybunal m.in. podniosl, ze "(...) niekonstytucyjnosc wskazanych przepisow nie jest zwiazana z zaniechaniem ustawodawczym w postaci braku pewnych regulacji dotyczacych rekompensat dla zabuzan. Wynika ona bowiem z istnienia wadliwego ksztaltu normatywnego regulacji kwestii zadoscuczynienia, ktora prowadzi do powstania niedopuszczalnej dysfunkcjonalnosci systemowej. Panstwo kreujace majatkowe prawo podmiotowe nie moze bowiem jednoznacznie arbitralnie wprowadzac przy wykorzystaniu instrumentow wladztwa panstwowego, tego rodzaju ograniczen, ktore - przez ustanowienie rozwiazan wylaczajacych znaczace zasoby nieruchomosci z obrotu paralizuja de facto mozliwosc otrzymania przez beneficjentow tych praw jakichkolwiek korzysci majatkowych (...)".
Wyrok Trybunalu Konstytucyjnego nie pozostawia watpliwosci, ze dzialania normatywne Panstwa, ktore prowadzily do ograniczenia prawa majatkowego zabuzan mialy charakter niezgodny z Konstytucja. Znaczenie tego orzeczenia dla oceny roszczen odszkodowawczych zgloszonych przez powoda musi jednak uwzgledniac nastepujace okolicznosci:
Po pierwsze, stwierdzenie przez Trybunal niezgodnosci z Konstytucja wskazanych wyzej przepisow, stanowiac prejudykat odnosnie bezprawnosci normatywnej, dotyczy dzialan legislacyjnych podejmowanych poczawszy od 1990 r. Oznacza to z jednej strony, iz Trybunal nie wiazal bezprawnosci ustawodawczej z zaniechaniem prawodawcy odnosnie podejmowania aktow normatywnych stwarzajacych zabuzanom mozliwosc realizacji prawa do ekwiwalentu, z drugiej zas strony negatywna ocena Trybunalu dotyczy wadliwego ksztaltu normatywnego regulacji kwestii zadoscuczynienia w dzialaniach legislacyjnych podejmowanych od 1990 r. W konsekwencji nie mozna podzielic pogladu, ze odpowiedzialnosc odszkodowawcza Skarbu Panstwa uzasadnia zaniechanie ustawodawcy w zakresie transponowania postanowienia art. 3 pkt 6 umow republikanskich do prawa krajowego, gdyz przeczy temu bezsporny fakt podejmowania przez prawodawce licznych aktow normatywnych, poczawszy od 1944 r., w ktorych stworzono mechanizmy prawne pozwalajace realizowac prawo do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez repatriantow w zwiazku z ewakuacja na Kresach Wschodnich. Wyrok Trybunalu Konstytucyjnego nie moze stanowic prejudykatu - niezbednego dla kreowania odpowiedzialnosci odszkodowawczej Skarbu Panstwa - odnosnie bezprawnosci ustawodawczej w zakresie aktow normatywnych regulujacych tryb i zasady realizacji prawa do rekompensaty dla zabuzan, podejmowanych przed 1990 r. Sady powszechne, a takze Sad Najwyzszy nie sa zatem wladne postawic aktom prawnym sprzed 1990 r. zarzutu wadliwego ksztaltu normatywnego w zakresie regulacji kwestii zadoscuczynienia zabuzanom, ktora prowadzi do niedopuszczalnej dysfunkcjonalnosci systemowej. Nie moze tego uczynic dlatego, iz z jednej strony naruszonoby wynikajaca z art. 188 Konstytucji wylacznosc kompetencyjna Trybunalu do orzekania o zgodnosci ustaw z Konstytucja, z drugiej zas bezsporny fakt braku publikacji umow republikanskich z Ukraina i Bialorusia oznacza, ze nie moga one stanowic wzorca kontroli legalnosci tych aktow normatywnych. Poszukiwania zas innych wzorcow tej kontroli lezy wylacznie w gestii Trybunalu. Nie mozna takze pominac faktu, iz wybor przez ustawodawce konkretnego sposobu zaspokojenia interesow majatkowych zabuzan miesci sie w ramach autonomii legislacyjnej, gdyz jest to ustalanie konkretnych rozwiazan instytucjonalnych.
Po drugie, nie kazda niezgodnosc aktu prawnego z Konstytucja moze byc uznana za delikt normatywny. Przyjmuje sie w czesci doktryny, ze z takim deliktem mamy do czynienia wowczas, gdy orzeczenie Trybunalu Konstytucyjnego jest orzeczeniem retroaktywnym. Problem skutkow czasowych orzeczen Trybunalu Konstytucyjnego jest niewatpliwie zlozony, wszakze dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczy stwierdzic, ze w orzecznictwie Sadu Najwyzszego dominuje poglad, iz sady nie maja obowiazku zastosowania normy uznanej przez Trybunal Konstytucyjny za niekonstytucyjny, w konkretnym postepowaniu obejmujacym stany faktyczne sprzed wejscia w zycie orzeczen Trybunalu. Trybunal Konstytucyjny moze wyraznie okreslic, jakie skutki wywoluje orzeczenie w aspekcie czasowym. Milczenie Trybunalu oznacza, ze skutki orzeczenia w ujeciu czasowym musza byc ustalone w drodze wykladni przez sady, przy czym z art. 190 ust. 4 Konstytucji wyplywa dyrektywa interpretacyjna odnosnie wywolania przez orzeczenie Trybunalu skutku wstecznego (za wyjatkiem odroczenia utraty mocy obowiazujacej przez przepis niezgodny z Konstytucja). Odnoszac to do orzeczenia Trybunalu z dnia 19.12.2002 r. stwierdzic nalezy, ze brak jakichkolwiek argumentow, ktore przemawialyby za przyjeciem prospektywnego skutku tego orzeczenia. Nalezy zatem przyjac, iz orzeczenie to wywiera skutki od czasu wejscia w zycie Konstytucji - co do przepisow juz wowczas obowiazujacych i odpowiednio do chwili, w ktorej akty te powinny wejsc w zycie - co do przepisow wydanych po wejsciu w zycie Konstytucji. Co najwazniejsze, skutek wsteczny orzeczenia Trybunalu jest korzystny dla obywateli.
Po trzecie, szkoda w niniejszej sprawie jest nie tyle naruszenie prawa do ekwiwalentu, ktore mialoby wynikac z umow republikanskich, lecz naruszenie prawa zaliczania, o ktorym stanowi art. 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomosciami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, na pokrycie oplat za uzytkowanie wieczyste lub ceny sprzedazy dzialki budowlanej wraz z polozonymi na niej budynkami lub lokalami, stanowiacych wlasnosc Skarbu Panstwa osobom, ktore w zwiazku z wojna rozpoczeto w 1939 r. pozostawily nieruchomosci na terenach nie wchodzacych w sklad obecnego obszaru panstwa, a ktore na mocy umow miedzynarodowych zawartych przez panstwo mialy otrzymac ekwiwalent za mienie pozostawione za granica, zalicza sie wartosc pozostawionych nieruchomosci. Charakter tego prawa zaliczania jest sporny, wszakze przewaza poglad, ze jest to szczegolne prawo majatkowe, dziedziczne, w szczegolny sposob zbywalne, ktorego trescia jest mozliwosc umorzenia okreslonej kategorii zobowiazan pienieznych przy wykorzystaniu tzw. "pieniadza zabuzanskiego". Tak okreslone prawo zaliczania ma bez watpliwosci wartosc majatkowa, ktora jest pochodna dostepnosci dobr, ktore mozna za nie kupic. O dostepnosci zas tych dobr decyduje ksztalt ustawodawstwa i praktyka jego stosowania.
Powstaje pytanie, w czym przejawia sie szkoda powoda w niniejszej sprawie. Warto odwolac sie zatem do wielokrotnie powolywanego orzeczenia Trybunalu Konstytucyjnego z dnia 19.12.2002 r. Stwierdzono tam m.in., (...) zdaniem Trybunalu nie ma watpliwosci, ze w tych okolicznosciach wszelkie akty normatywne ograniczajace dostep zabuzan do przetargow na zbycie okreslonych kategorii nieruchomosci Skarbu Panstwa rzutuja bezposrednio na szanse realizacji prawa zaliczania. Utrzymanie obecnej tendencji i wylaczenie z mozliwosci zaliczania szerokiego katalogu gruntow Skarbu Panstwa nie daje szans na realizacje tego prawa w przyszlosci. Stan ten powoduje juz obecnie powstanie niekorzystnej i paradoksalnej sytuacji, w ktorej uprawnieni oczekujacy latami na mozliwosc przystapienia do przetargu, a w trakcie jego realizacji - zdajac sobie sprawe z trudnosci w realizacji przyslugujacego im prawa zaliczania - "podbijaja" cene nieruchomosci do wysokosci znaczenia przewyzszajacej jej wartosc rynkowa (...). W swietle tego wywodu nie moze byc watpliwosci, iz podejmowane w ostatnim czasie dzialania normatywne, wplynely niekorzystnie na wartosc prawa zaliczania, a obnizenie wartosci moze byc ujmowane w kategorii uszczerbku majatkowego objetego pojeciem szkody. Konieczne jest tu porownanie wartosci prawa zaliczania przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktow prawnych uznanych za wadliwe i wartosci tego prawa, ktore istnieje w zwiazku z wydaniem tych aktow.
W rozwazaniach dotyczacych powstania szkody nie sposob pominac takze praktyki stosowania przepisow dotyczacych rekompensaty dla zabuzan. W aktach sprawy (k. 147-154) znajduja sie dokumenty potwierdzajace, iz Skarb Panstwa nie organizuje przetargow, do ktorych moglyby przystapic osoby uprawnione do ekwiwalentu. Takze Agencja Wlasnosci Rolnej Skarbu Panstwa (obecnie Agencja Nieruchomosci Rolnych) i Agencja Mienia Wojskowego nie respektuje powolywanego wyroku Trybunalu Konstytucyjnego. Taka praktyka uniemozliwia faktyczna realizacje prawa do zaliczania. Oczywiscie kwestia wykazania szkody i jej wysokosci obciaza powoda. Z pewnoscia nie jest to szkoda polegajaca na pozbawieniu prawa majatkowego i rownowartosci pozostawionych na terenie obecnej Ukrainy nieruchomosci. Wszakze skoro powod wystepowal w sadzie I instancji bez pomocy prawnej, to z uwagi na wysoce zlozony stan prawny w niniejszej sprawie, sad ten winien byl skorzystac z uprawnienia wynikajacego z art. 5 k.p.c.
Po czwarte, juz wyzej wskazano orzeczenie Trybunalu z dnia 19.12.2002 r. ma skutek wsteczny od chwili wejscia w zycie Konstytucji. Oznacza to, ze z ta chwila przestaly obowiazywac ograniczenia wynikajace z art. 17 ustawy z dnia 29.12.1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomosciami rolnymi Skarbu Panstwa oraz o zmianie niektorych ustaw (Dz. U. z 1994, nr 1, poz. 3). Prowadzi to do wniosku, iz prawo zaliczania mialo wowczas realna wartosc, a kolejno dzialania ustawodawcze (ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomosciami - art. 212 i 213 tej ustawy oraz nowelizacja ustawy z dnia 30.05.1996 r. o gospodarowaniu niektorymi skladnikami mienia Skarbu Panstwa oraz w Agencji Mienia Wojskowego) wartosc te istotnie obnizyly, czyniac w istocie z prawa zaliczania pozor prawa. Uzasadnia to wniosek, ze wystepowal zwiazek przyczynowy miedzy bezprawnymi dzialaniami panstwa a szkoda w postaci obnizenia wartosci prawa zaliczania.
7. Rekapitulujac, przedstawione wyzej argumenty prowadza do uzasadnionego wniosku, ze osoby, ktore w zwiazku z wojna rozpoczeta w 1939 r. pozostawily nieruchomosci na terenach nie wchodzacych w sklad obecnego obszaru Panstwa Polskiego, a ktore na mocy umow miedzynarodowych zawartych przez to Panstwo maja otrzymac ekwiwalent za to mienie, moga na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji dochodzic od Skarbu Panstwa odszkodowania z tytulu uszczerbku majatkowego w postaci obnizenia wartosci prawa do ekwiwalentu, co bylo nastepstwem wydania aktow normatywnych ograniczajacych dostep tych osob do przetargow na zbycie okreslonych kategorii nieruchomosci Skarbu Panstwa uniemozliwiajac lub ograniczajac w ten sposob mozliwosc realizacji prawa zaliczania wartosci tego mienia na poczet ceny sprzedazy i oplat za uzytkowanie wieczyste zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomosciami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Takie stanowisko nie oznacza jednak, iz w ten sposob mozliwe jest dochodzenie odszkodowania w postaci pelnej rekompensaty pienieznej za mienie pozostawione na Kresach Wschodnich. Sprzeciwia sie temu bezsporny fakt obowiazywania przepisow odrebnych, aktualnie przede wszystkim art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomosciami, w ktorych ustawodawca - w ramach autonomii legislacyjnej - uregulowal forme i tryb realizacji prawa do ekwiwalentu. Rzecz w tym, ze wskazane wyzej dzialania normatywne uczynily ten mechanizm pozornym instrumentem kompensacji, co jednoznacznie stwierdzil Trybunal Konstytucyjny w wyroku z dnia 19.12.2002 r. Nie pozostalo to bez wplywu na rzeczywista wartosc prawa do otrzymania ekwiwalentu za pozostawione mienie. Przeciwnie, wartosc tego prawa ulegla zmniejszeniu skoro z jednej strony dzialania ustawodawcy wylaczajace spod hipotezy przepisu art. 212 ustawy o gospodarce (...) kolejne nieruchomosci skarbowe z drugiej zas praktyka stosowania tego przepisu (rezygnacja z organizowania przetargow), doprowadzily w istocie do ubezskutecznienia tego przepisu i tym samym prawo zaliczania wartosci mienia nie moglo i nie moze byc realizowane. Takie dzialania nie moga byc akceptowane w demokratycznym panstwie prawa, urzeczywistniajacym zasady sprawiedliwosci spolecznej (art. 2 Konstytucji), w panstwie, w ktorym zagwarantowana jest rowna ochrona prawna dla wlasnosci, innych praw majatkowych i praw dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Godzi sie wszakze zauwazyc, iz okolo 90% osob uprawnionych do ekwiwalentu uzyskalo rekompensaty za pozostawione mienie, przy wykorzystaniu mechanizmow przewidzianych w przepisach odrebnych, przede wszystkim przez realizacje prawa do zaliczania wartosci mienia. Jesli tak, to nie sposob pominac faktu obowiazywania nadal prawa do zaliczania wartosci mienia na poczet ceny sprzedazy lub oplat z tytulu uzytkowania wieczystego i na podstawie przepisow Konstytucji i kodeksu cywilnego uznac za uzasadnione prawo zabuzan, ktorzy dotychczas nie zrealizowali prawa zaliczania, do pelnej rekompensaty pienieznej, ktorej wysokosc okresla wartosc mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich. W ten sposob bowiem wprowadzono by niczym nieuzasadnione zroznicowanie sytuacji samych zabuzan, a co wazniejsze ta droga ubezskuteczniono by takze obowiazujace przepisy odrebne (szczegolne), przewidujace mechanizm realizacji prawa do ekwiwalentu (przede wszystkim art. 212).
Z tych tez wzgledow, na podstawie art. 393 par. 3 k.p.c., orzeczono jak w sentencji.

 

| ISO-Latin2 |   
| Rzeczpospolita | Archiwum | Serwis Ekonomiczny | Serwis Prawny | Cennik | Regulamin | Serwis WAP | Prenumerata
| Reklama | English/Deutsch | O nas | Praca i staze | Zglaszanie uwag | Kontakt |
© Copyright by Presspublica Sp. z o.o.